Résumé
En ces temps de sévère disette publique, partis et commentateurs ont les aides aux entreprises dans le collimateur, parce qu’elles mobilisent des ressources publiques très importantes. Certains vont jusqu’à réclamer leur suppression complète.
Mais il s’agit d’un ensemble très hétéroclite qu’on ne sait ni évaluer ni même identifier, et qui répond à des objectifs très divers. Le Sénat en a évalué le nombre à plus de 2.200, chiffrés à plus de 200 milliards. Mais il y a autant de chiffrages différents que les nombreux organismes publics ou privés qui on tenté l’évaluation. L’État a demandé à Bercy de mettre les choses au point, ce qu’il vient récemment de faire sous la forme d’une note en annexe au projet de budget 2027. Sa conclusion revient à proposer deux évaluations, l’une, basse, à 60 milliards d’euros, l’autre à 166 milliards.
Nous présentons ci-après un résumé des plus importantes aides répertoriées dans ces deux évaluations.
Une remarque liminaire s’impose : ces évaluations n’ont de signification que par rapport aux prélèvements obligatoires auxquels ces aides sont censées apporter des corrections ou des dérogations. Or la France étant l’incontestable championne des prélèvements, même en tenant compte des aides ces prélèvements restent les plus importants d’Europe.
Nous indiquons aussi à quelles difficultés se heurtent les évaluations : il faut pouvoir déterminer quels sont les bénéficiaires des aides (ce ne sont pas nécessairement ceux à qui les aides sont payées) et bien identifier les normes, notamment fiscales, servant de comparaison pour le chiffrage. Nous ajoutons quelques réflexions personnelles critiquant la prise en compte de certaines aides par Bercy.
Ces diverses considérations nous amènent à conclure positivement sur la question de l’opportunité de faire le ménage dans ces aides, et aussi sur celle de déterminer si toute éventuelle suppression doit permettre de servir de compensation pour la suppression corrélative de prélèvements obligatoires, sans laquelle la suppression des aides aboutirait à une hausse de prélèvements.
Or la suppression des impôts de production a bien été promise indépendamment de toute suppression des aides. Mais il n’empêche que nombre d’aides importantes ne justifient pas leur suppression et que la moisson risque d’être maigre. Il nous semble, en accord avec un institut comme Rexecode, qu’en tout état de cause la prudence dans le rythme de ces suppressions s’impose absolument. Ce qui ne devrait pas empêcher d’exécuter la promesse de supprimer les impôts de production tellement pénalisants.
Voilà un sujet brûlant, parce qu’il concerne l’utilisation de ressources publiques importantes, et aussi parce qu’il oppose gauche et droite politiques, la gauche keynésienne partisane d’une politique de la demande et d’une fiscalité prédatrice des entreprises s’opposant à une droite partisane d’une politique de l’offre, qui s’estime victime d’une fiscalité nuisant à la compétitivité de ces entreprises.
La gauche fustige les aides publiques aux entreprises qu’elle accuse de coûter cher à l’État sans les conditionner à des résultats.
Paradoxalement, gauche et droite se retrouvent d’accord sur la nécessité de supprimer un certain nombre d’aides, voire toutes, mais évidemment avec des conséquences qui sont opposées.
Pour la gauche, c’est l’occasion de dégager des ressources budgétaires au profit de dépenses améliorant le pouvoir d’achat, et pour la droite au profit de la diminution de prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises.
De son côté, le gouvernement entend minimiser le montant des aides reconnues, comme on va le voir à la lecture de la note de Bercy qui vient d’être annexée au « jaune budgétaire », et … ne propose pas d’allègements d’impôts.
- La première question est de savoir évaluer les aides aux entreprises, ce qui se révèle être un exercice très compliqué,
- La deuxième question est de déterminer les aides qu’il y a éventuellement lieu de conserver, et
- La troisième de déterminer quels prélèvements supprimer en compensation (en éliminant bien sûr la possibilité d’augmenter les dépenses comme le veut la gauche).
Évaluer les aides publiques aux entreprises.
Il n’existe pas de consensus sur le périmètre à retenir.
De nombreuses études ont été publiées sur les aides aux entreprises, les dernières étant celle du Haut-Commissariat à la stratégie et au plan, celle de la commission d’enquête sénatoriale sur les aides aux grandes entreprises et à leurs sous-traitants, et celle de Bercy, commandée par l’État et annexée au projet de budget, que nous prendrons comme référence.
La commission d’enquête sénatoriale a proposé une estimation agrégée des aides publiques, dite « au sens large » de 211 Md€ pour l’année 2023, au nombre de plus de 2.200 (!) ainsi qu’une évaluation plus restreinte de 108 Md€.
Le Haut-Commissariat à la stratégie et au plan a quant à lui retenu deux périmètres de référence pour le suivi et l’évaluation des aides aux entreprises. Appliqués aux données du budget exécuté en 2023, ils conduisent à des montants respectifs de 82 Md€ et 187 Md€. La différence entre les deux périmètres tient essentiellement à la prise en compte dans le second périmètre des exonérations générales de cotisations patronales (68 milliards) et des taux réduits de TVA (22 milliards).
La note de Bercy1 tente de mettre les choses au point. Elle utilise la même définition des aides publiques que le Haut-Commissariat qui est la suivante : « Une aide publique aux entreprises désigne toute intervention publique qui mobilise des ressources publiques au bénéfice d’une entreprise ou d’une entité exerçant une activité économique, en lui procurant un avantage économique identifiable, sans contrepartie équivalente en biens, services, actifs ou missions de service public. »
Remarque liminaire.
La note de Bercy rapproche le montant des aides aux entreprises de celui des prélèvements, avec une comparaison internationale. Les prélèvements sur les entreprises sont supérieurs de 3,5 points de PIB ( 115 milliards environ) à ceux de la zone euro : 465 milliards, dont 293 milliards pour les cotisations sociales nettes des allègements et exonérations, soit 2,3 points de PIB de plus que la zone euro, 85 milliards pour les impôts sur les bénéfices (- 0,3) et 86,8 milliards pour les impôts de production (+ 1,5).
Par conséquent, en tenant compte des allègements et exonérations de cotisations qui sont considérés comme des aides aux entreprises dans les estimations hautes, les entreprises françaises sont prélevées de 115 milliards de plus que les entreprises de la zone euro, en ne recevant que 60 milliards d’aides dans le calcul de Bercy.
Et s’il fallait considérer les allègements et exonérations générales comme des aides prétendument à supprimer (68 milliards), le total des cotisations serait alors de 363 milliards, soit cette fois plus de 4,3 points de PIB que la zone euro !
Plus les prélèvements sont importants, plus les aides le sont aussi, mais en France les aides sont encore loin de compenser la différence de prélèvements avec la zone euro.
L’institut Rexecode a fait en 2023 la même remarque : « Même après déduction des « aides aux entreprises », les prélèvements obligatoires sur les entreprises sont plus élevés en France que dans la plupart des pays européens ».
Liste des principales aides incluses dans le périmètre socle et le périmètre élargi de Bercy.
Le périmètre socle s’élève à près de 60 Md€ en 2024, soit 2,0 % du PIB. Il se décompose en quatre catégories : 24,3 Md€ d’aides budgétaires directes, 27,1 Md€ d’aides fiscales, 4,5 Md€ d’exonérations ciblées de cotisations sociales et 3,9 Md€ d’interventions financières bonifiées.
-Les aides budgétaires comprennent 183 dispositifs. « Trois ensembles concentrent 60 % du montant. Les aides directes versées aux employeurs d’alternants s’élèvent à 4,4 Md€. Les charges de service public de l’énergie (CSPE) hors bouclier tarifaire pour le soutien aux énergies renouvelables ou à la cogénération atteignent 6,0 Md€. Les subventions des programmes d’investissements d’avenir et de France 2030 représentent 3,6 Md€, répartis sur 58 dispositifs ».
– Les aides fiscales comptent « 192 dispositifs, dont 59 ne sont pas chiffrés (coût inférieur à 0,5 M€ ou non chiffrable). Le coût est concentré : 46 dispositifs de plus de 100 M€ représentent 93 % du total. Les dépenses fiscales d’impôt sur le revenu et d’impôt sur les sociétés pèsent pour 18,7 Md€, soit 69 % du montant total. Le crédit d’impôt en faveur de la recherche en représente 7,8 Md€, suivie de la réduction d’impôt au titre du mécénat d’entreprise (1,6 Md€) ».
« Les tarifs réduits d’accise sur les énergies forment le second ensemble, avec 5,9 Md€ pour 32 dispositifs. Ils bénéficient à l’agriculture (gazole non routier agricole, 1,8 Md€), au transport routier de marchandises (1,2 Md€), aux usages non routiers et non agricoles du gazole (0,7 Md€) et aux industries grandes consommatrices d’énergie (gaz naturel, 0,7 Md€ ; électro-intensifs, 0,4 Md€). Les allègements d’impôts locaux (1,3 Md€), les autres droits (0,9 Md€) et les franchises en base de TVA (0,2 Md€) complètent le périmètre.
-Les interventions financières bonifiées (c’est-à-dire consenties à des conditions qu’un « investisseur avisé » n’admettrait pas) comprennent 12 dispositifs pour un montant de 3,9 milliards ; ce sont les prêts garantis par l’Etat, la réassurance des risques de catastrophes naturelles et les prêts de BPI France etc.
-Enfin les exonérations ciblées de cotisations sociales patronales représentent 4,5 milliards, sachant que les allègements généraux ne sont pas pris en compte dans le périmètre socle ici considéré (voir ci-dessous).
Le périmètre élargi selon Bercy comprend 16 dispositifs supplémentaires d’aides budgétaires directes pour 19 milliards (prise en charge de contrats d’apprentissage pour 7,6 Mds, engagements de retraite La Poste et Orange pour 7,8 Mds au total, et formation professionnelle pour 1,9Mds pour les premières aides), 42 dispositifs de dépenses fiscales pour 22,6 Mds (principalement des taux réduits de TVA et d’accises), et 5 dispositifs d’allègements généraux de cotisations sociales pour 65 Mds, au total 106 Mds de plus que le périmètre socle.
Plusieurs sources de difficultés dans la mise en application de la définition des aides.
L’institut Rexecode a fait en 2023 la même remarque : « Même après déduction des « aides aux entreprises », les prélèvements obligatoires sur les entreprises sont plus élevés en France que dans la plupart des pays européens.
Comme l’indique Bercy, la définition rappelée ci-dessus de l’aide publique conduit à retenir trois critères cumulatifs :
« • L’aide mobilise des ressources publiques et la décision est imputable à la sphère publique ;
• Le bénéficiaire exerce une « activité économique » au sens du droit européen, ce qui le qualifie
d’entreprise indépendamment de son statut juridique ;
• L’aide procure un avantage économique identifiable, qui bénéficie principalement à une entreprise ».
Les principales difficultés reconnues par Bercy tiennent d’une part à la détermination du bénéficiaire « principal » et d’autre part à la norme à utiliser pour déterminer l’existence éventuelle et le montant du bénéfice. Nous ajoutons une autre considération tenant à la justification de l’aide.
1. Qui est le véritable bénéficiaire de l’aide ?
Il faut en effet distinguer le bénéficiaire « direct » (celui auquel est versé l’aide), du bénéficiaire « ciblé » (celui qui est visé par l’aide, par exemple le compte personnel de formation est versé à l’employeur, mais répercuté au salarié), ou encore du bénéficiaire « incident » (par exemple le taux réduit de TVA dans la restauration a profité plus largement aux restaurateurs qu’à leurs salariés ou à leurs clients).
Bercy a tenu compte à juste titre de ces distinctions, tout en reconnaissant la difficulté de détermination. Dans le cas de la restauration, Bercy s’est livré à des calculs (un peu hasardeux…) pour retenir partiellement l’existence d’une aide au profit de l’entreprise restauratrice.
2. Le problème de la norme de référence.
Une aide publique se mesure par la perte de recettes subie par l’organisme public. Il faut donc déterminer par rapport à quoi cette perte est mesurée. C’est la norme de référence qu’il s’agit alors de déterminer.
Pour prendre en exemple les dépenses fiscales, Bercy nous dit qu’elles « s’analysent comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ».
Toute mesure impliquant une perte de recettes pour le budget de l’État n’est donc pas une dépense fiscale ; qualifier une mesure de « dépense fiscale » suppose de se référer « à une législation de base à laquelle elle dérogerait ».
Par ailleurs, Bercy rappelle que « le soutien aux entreprises peut également prendre la forme d’une baisse du niveau des prélèvements obligatoires auxquels elles sont soumises. La qualification de dépense fiscale s’apprécie à norme de référence donnée : elle isole les dérogations, non le niveau du prélèvement lui-même.
Or, abaisser le taux normal d’un impôt sur l’ensemble des entreprises revient à déplacer la norme de référence. Une telle mesure allège la charge des entreprises et constitue une forme de soutien à l’activité économique, sans pour autant être une dépense fiscale, faute de dérogation ».
Ce phénomène se retrouve chaque fois que les dépenses fiscales sont « déclassées » en changement de norme, par exemple lorsque le régime mères et filiales a été institué du fait d’une norme européenne, ou encore lors de l’instauration du régime d’intégration fiscale.
Concernant les cotisations sociales patronales, la même difficulté existe pour les allègements dans la mesure où la norme de référence n’est pas unique, mais qu’elle dépend du niveau de salaire, allant de 7% pour le Smic à plus de 40% pour les hauts salaires.
Bercy estime à juste titre qu’il faut exclure les allègements généraux des aides aux entreprises dans le périmètre « socle » à 60 milliards. En effet, surtout avec l’instauration de la RGDU au 1/1/2026,(fusion des 3 allègements restants dans la réduction générale) des obligations légales se traduisent directement par des pertes de revenus pour les entreprises.
Ainsi, avec les allègements de la RGDU, le dispositif prend la forme d’un barème continu servant de norme de référence. Ces allègements figurent donc seulement dans le périmètre élargi pour 64,7 milliards. En revanche, les allègements ciblés spécifiques à certains secteurs figurent dans le périmètre socle, pour 4,47 milliards, ce qui est aussi justifié.
3. Les « aides » qui compensent de nouvelles obligations, ou des augmentations d’impôts ou encore qui répondent à des objectifs d’intervention de l’État.
Plusieurs cas peuvent se présenter.
1. Les aides compensent de nouvelles obligations.
On peut s’étonner que Bercy ne prenne pas en compte le fait que certaines aides ne font que compenser la création d’obligations pénalisantes pour les entreprises.
Ainsi les allègements de cotisations sociales patronales sont en grande partie la conséquence du passage aux 35 heures. En 2000/2002 le gouvernement a imposé ce passage sans diminution de salaire, et a en conséquence compensé cette perte pour les entreprises par des allègements de cotisations jusqu’à des salaires de 3 Smic, allègements qui sont maintenant repris dans le cadre de la RGDU.
Le fait que ces allègements aient eu aussi pour objectif de favoriser l’emploi au niveau des bas salaires ne change rien au fait que l’on peut difficilement estimer que la correction de cette pénalité infligée aux entreprises puisse être considérée comme une aide !
Certes comme on l’a vu ces allègements sont exclus du périmètre socle, mais sur la base d’un argument portant sur la définition des normes de référence alors qu’on aurait aimé un raisonnement fondé sur ce que l’on vient de dire, et qui aurait aussi conduit à éliminer ces pseudo-aides du périmètre élargi des aides.
2. Les aides compensent des impôts et taxes affectés.
Le périmètre socle comprend en tête des aides budgétaires directes (voir ci-dessous) les « aides aux employeurs d’alternants », qualifiées de subvention pour un montant de 4,35 milliards. Par ailleurs figurent au titre du périmètre élargi, comme subvention aussi, la « prise en charge des contrats d’apprentissage, des contrats de professionnalisation et de la promotion par alternance » pour 7,76 milliards.
Parallèlement, on sait que les entreprises doivent acquitter plusieurs « taxes affectées » : une taxe d’apprentissage au taux de 0,68% de la masse salariale, dont le montant est affecté exclusivement à l’apprentissage et à l’alternance, une contribution à la formation professionnelle (CFP) au taux de 0,56% de la masse salariale pour les entreprises de moins de 11 salariés (1% au-dessus) et une contribution supplémentaire à l ‘apprentissage (entreprises au-dessus de 250 salariés) au taux progressif jusqu’à 0,60%. Le rendement total était de 7,5 milliards en 2018.
Les taxes affectées constituent une exception à la règle d’universalité budgétaire ; elles ne sont pas versées à l’État mais à des agences ou à l’URSSAF et reversées aux entreprises au titre de subventions. On peut quand même s’étonner que ces subventions soient considérées comme des aides aux entreprises alors qu’elles ne sont que le retour de prélèvements (à hauteur de ces prélèvements) dans le patrimoine de ces entreprises.
En réalité, cela traduit le lien entre prélèvements et aides dans un contexte d’interventions économiques de l’État qui cherche à orienter, ou même exige d’orienter, l’activité des entreprises au titre d’objectifs d’intérêt public. Dans le cas que nous venons de citer il s’agit de l’emploi, mais on retrouve la même justification pour les subventions accordées au titre de soutiens divers (agriculture biologique, écologie, recherche aéronautique…).
En fin de compte, que penser de la proposition de supprimer les aides aux entreprises, et faut-il baisser corrélativement les impôts qui pèsent sur leur activité ?
Remarque liminaire.
La note de Bercy rapproche le montant des aides aux entreprises de celui des prélèvements, avec une comparaison internationale. Les prélèvements sur les entreprises sont supérieurs de 3,5 points de PIB ( 115 milliards environ) à ceux de la zone euro : 465 milliards, dont 293 milliards pour les cotisations sociales nettes des allègements et exonérations, soit 2,3 points de PIB de plus que la zone euro, 85 milliards pour les impôts sur les bénéfices (- 0,3) et 86,8 milliards pour les impôts de production (+ 1,5).
Par conséquent, en tenant compte des allègements et exonérations de cotisations qui sont considérés comme des aides aux entreprises dans les estimations hautes, les entreprises françaises sont prélevées de 115 milliards de plus que les entreprises de la zone euro, en ne recevant que 60 milliards d’aides dans le calcul de Bercy.
Et s’il fallait considérer les allègements et exonérations générales comme des aides prétendument à supprimer (68 milliards), le total des cotisations serait alors de 363 milliards, soit cette fois plus de 4,3 points de PIB que la zone euro ! Plus les prélèvements sont importants, plus les aides le sont aussi, mais en France les aides sont encore loin de compenser la différence de prélèvements avec la zone euro.
L’institut Rexecode a fait en 2023 la même remarque : « Même après déduction des « aides aux entreprises », les prélèvements obligatoires sur les entreprises sont plus élevés en France que dans la plupart des pays européens.
Plusieurs raisons de supprimer des aides.
Comme nous l’avons vu, il existe un nombre considérable d’aides répertoriées par Bercy (195 pour les aides budgétaires et 234 pour les dépenses fiscales des deux périmètres). Encore faut-il y ajouter de nombreuses autres aides que Bercy a renoncé à répertorier, car non documentées ou d’un montant très faible. On rappelle que le Sénat a compté plus de 2.200 aides aux entreprises au total ! Les subventions aux associations (qui ne sont pas des entreprises) ne sont pas prises en compte alors qu’elles se montent à 23 milliards en 2026. Et évidemment les aides aux ménages ne sont pas non plus comptées.
En première remarque on retiendra la nécessité de se débarrasser des centaines de subventions et réductions fiscales relevant le plus souvent du clientélisme (souvent local) sectoriel. On se rappellera ainsi la célèbre réduction très longtemps accordée aux artisans fabricant les pipes de Saint-Claude ! Il faut faire le ménage… On ajoutera que ces aides sont très faibles, fréquemment quasi nulles, mais qu’elles mobilisent inutilement du personnel public et les dépenses corrélatives.
En seconde remarque, il faut s’attaquer à l’interventionnisme économique de l’État. On ne peut qu’approuver par exemple les propositions de David Lisnard, maire de Cannes et candidat à la présidentielle, à ce sujet : « la diversité et la complexité des aides engendrent une lourdeur administrative et un coût important, tant pour les entreprises qui cherchent à en bénéficier que pour les administrations qui les gèrent. Il en résulte aussi une économie moins réactive aux signaux du marché et un capitalisme de connivence ».(L’Opinion, tribune, 15 septembre 2023), ou encore, dans le cadre de la candidature à l’Elysée :« nous cesserons de subventionner les entreprises pour compenser les charges ».
Dans le même ordre d’idées consistant à établir le lien entre taxes et aides, la dernière étude du Sénat juge que « les aides ne seraient pas aussi indispensables aux entreprises si elles ne subissaient pas une fiscalité qui pèse sur elles . Certaines aides directes semblent constituer moins un avantage accordé aux entreprises qu’une compensation aux charges supplémentaires que leur impose la législation en matière de prélèvements obligatoires… ». Et le Sénat de recommander de « financer en partie les mesures de diminution de la fiscalité sur les entreprises par une réduction et une simplification des aides qui leur sont accordées, en veillant à la cohérence entre fiscalité et dispositifs de soutien et en concentrant les aides maintenues sur les priorités de compétitivité ».
Mais il y a un problème : est-il possible et désirable de supprimer un nombre vraiment significatif d’aides ?
Nous avons commenté plus haut certaines aides qui à notre sens ne devraient pas être considérées comme telles (les allègements généraux de cotisations patronales (qui comptent pour 65 Mds) au moins en ce qui concerne celles qui compensent les 35 heures – ou alors revenir aux 39 heures ?), celles qui compensent des taxes affectées (apprentissage – ou alors supprimer les obligations relatives ?). Est-il souhaitable de supprimer le CIR, évalué favorablement malgré certains effets d’aubaine corrigibles, et existant aussi dans les autres pays européens ? Quid des taux réduits de TVA et des taux d’accises particulièrement concernant le GNR et les aides pour l’agriculture ou le transport ? Quid des dépenses fiscales dites « déclassées » en modification de la norme fiscale ? Et ne faut-il pas craindre des effets défavorables à la compétitivité des entreprises ?
On le voit, il n’est pas du tout évident de faire le ménage entre les aides, et on se demande dans quelle mesure cela ne se traduira pas par un chiffrage très réduit d’économies pour l’État, et en tout cas insuffisant, en compensation, au regard de la suppression d’impôts comme ceux sur la production.
Rappelons que la suppression des impôts de production a été promise indépendamment de toute suppression des aides, mais que l’exécution de cette promesse a été plusieurs fois reculée. Au cas où le gouvernement proposerait de couper dans les aides aux entreprises, ce qu’il n’a pas prévu dans le budget 2027, il serait pour le moins normal que la promesse en question soit exécutée…
Pour terminer, on laissera la parole à Rexecode qui conclut ainsi son étude sur les aides : « Toute réorientation de dispositifs d’aides en faveur de nouvelles priorités de politique publique est susceptible de mettre des entreprises en difficulté en fragilisant l’équilibre économique des activités bénéficiaires, avec des conséquences sur l’emploi et sur les territoires. L’extinction de dispositifs ne peut donc être envisagée que de manière très graduelle et prévisible ».
- « Rapport relatif aux aides publiques aux entreprises », annexe au projet de loi de finances pour 2027
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