Les Certificats d’Économie d’Énergie (CEE)

Le dispositif des CEE, qui entame, à partir de cette année, sa 6^ème période en 2026, renchérit à hauteur de 12 Md€ les dépenses d’énergie des ménages français et des entreprises du secteur tertiaire, soit en moyenne 5 % de la facture d’électricité, et 8 % des dépenses de gaz, de fioul et de carburants, sans que ce prélèvement soit identifié sur les factures.

Sur ce montant, environ 7,2 Md€ sont redistribués sous forme de prime à des bénéficiaires pour des opérations d’économie d’énergie (isolation, lampes LED, récupération de chaleur industrielle…), mais aussi de décarbonation : pompes à chaleur, chaudières biomasse, électrification de process industriels, et depuis 2025 le soutien aux véhicules électriques, que l’État a ainsi opportunément débudgétisé, en renforçant de 35 % l’obligation imposée aux fournisseurs d’énergie par rapport à la période précédente (2022-2025).

10 % du montant des obligations (0,8 Md€) servent à financer des « programmes » (au nombre de 36 en 2024), qui ne génèrent aucune économie d’énergie directe : accompagnement rénovation énergétique (ADEME et ANAH), bornes de recharge VE (AVERE), accompagnement des collectivités locales (FNCCR), plan vélo, formation, etc.

Le niveau d’obligation de cesse d’augmenter dans l’opacité la plus totale. Le dispositif représente désormais 3,5 fois celui de 2015. Au total, plus de 1 million d’opérations sont financées par an, le gros du volume étant réalisé par des entreprises du secteur du bâtiment.

Le rapport de la Cour des comptes de juillet 2024¹ , analysant en profondeur les données de 2022 et 2023, a mis en exergue que 32 % du coût du dispositif, répercuté sur les consommateurs d’énergie, finance des frais de gestion et un écosystème d’intermédiaires entre les fournisseurs d’énergie et les bénéficiaires (37 délégataires, mandataires, apporteurs d’affaires, plateformes de démarchage téléphonique), ainsi que la TVA perçue par l’État sur les factures. Les 37 sociétés délégataires, en grande partie dépendantes du dispositif, emploient 2.000 salariés pour un chiffre d’affaires annuel de 2,5 Md€.

Au total, sur 100 euros payés sur les factures ou le prix du carburant à la pompe (16 c€ par litre), moins de 60 euros sont redistribués à des bénéficiaires sous forme de prime, pour des opérations qui, de plus, sont fréquemment génératrices de fraudes ou de non-conformités, allant jusqu’à l’absence totale de travaux (jusqu’à 1,8 % des opérations contrôlées) : au total, la Cour des Comptes relève que 1/3 des contrôles sur site révèlent des non-conformités, pour un nombre de contrôles insuffisant (1 %), et que les sanctions prises sont insuffisantes et tardives.

En termes de résultats, les économies d’énergie imputables au dispositif sont incertaines et surévaluées d’au moins 30 % selon l’estimation de la Cour. La consommation finale d’énergie du pays n’a diminué que de 8,5 % entre 2012 et 2024, pour un objectif de 30 % en 2030, et la baisse mesurée de la consommation après une isolation aidée dans une maison individuelle est inférieure à 7 %, soit moins de 50 % par rapport au calcul théorique, en raison notamment de « l’effet rebond » (amélioration du confort pour les habitants).

On comprend que, dans ces conditions, la Cour des comptes envisage la suppression du dispositif des CEE, à l’instar du choix fait par le Danemark en 2020, pour des raisons équivalentes : le Danemark a remplacé le dispositif par un guichet public transparent attribuant des subventions directes, pour continuer à respecter la Directive UE sur les économies d’énergie.

Comment organiser une sortie des CEE, conséquences pour les acteurs ?

Le but est d’obtenir une réduction globale de l’ordre de 7 % des dépenses d’énergie pour les ménages et les entreprises du secteur tertiaire, avec un gain d’efficacité globale de 30 % et une transparence du système de soutien à l’efficacité énergétique et à la décarbonation.

La difficulté principale, dans un contexte budgétaire très dégradé, est de maintenir un dispositif de soutien adapté pour les actions d’efficacité énergétique, et de décarbonation de l’économie, car le gonflement du dispositif CEE depuis quelques années a surtout permis à l’État de débudgétiser ce soutien.

L’étape la plus récente étant le plan d’électrification lancé par le gouvernement, qui comporte notamment un dispositif de leasing social pour installer 55.000 PAC air/eau par an, avec une subvention CEE de 9.000 € pièce (soit 540 M€).

Le volume d’obligation à partir de 2026 est en moyenne annuelle de 1.050 TWhc ( c = cumac CEE = économie d’énergie cumulée théorique), contre 775 TWhc pour la période précédente. Ce volume se répartit de la façon suivante :

670 TWhc obligations classiques
280 TWhc obligations « précarités » (pénurie conduisant à une inflation du prix des CEE en cours de correction, par élargissement aux ménages aux revenus modestes)
100 TWhc pour les programmes annexes

Cela correspond à un volume d’environ 8 Md€ de financements attribués par les CEE, avec une répartition qui peut être approchée de la façon suivante :

4 Md€ pour le bâtiment résidentiel, dont 1 Md€ versés à l’ANAH pour financer Ma PrimeRenov’ (MPR). En complément, l’État finance MPR à hauteur de 2,6 Md€.
0,5 Md€ pour le transport (dont 0,4 Md€ leasing social VE)
2 Md€ pour l’industrie et le tertiaire
0,7 Md€ pour les collectivités locales (dont CEE précarité pour logement social)
0,8 Md€ pour les programmes annexes

Il est évident qu’il n’est pas envisageable de remplacer le dispositif CEE ex abrupto par une prise en charge par le budget de l’État sous forme d’aide directe (ou de crédit d’impôt), dans la situation de surendettement de la France, d’autant plus que l’État renoncera également à près de 2 Md€ de recettes de TVA.

Cela implique donc de rationaliser en profondeur le dispositif de soutien (suppression des programmes annexes, et du subventionnement de certains types d’opérations ayant peu d’impact sur la facture d’énergie et la décarbonation, par rapport au montant investi), ainsi que le mode de financement par les ménages et les entreprises bénéficiaires.

L’idée de base est de diminuer significativement la part de financement couverte par une aide directe (ou un crédit d’impôt), et en contre-partie de développer massivement le financement sous forme de prêt à taux zéro (Eco-PTZ) sur 10 à 15 ans qui, aujourd’hui n’intervient que marginalement en complément du cumul MPR et CEE. Le remboursement du capital serait assuré par le bénéficiaire et les intérêts, ainsi qu’éventuellement un dispositif de cautionnement, par l’État.

L’intérêt est d’améliorer le rapport qualité / prix des opérations, et d’éliminer les fraudes en responsabilisant le demandeur, qui, dans un dispositif d’aide directe qui couvre 70 à 90 % de l’investissement, est peu sensibilisé. Cela aurait aussi le mérite de réduire les « effets d’aubaine » (subventionnement d’opérations qui auraient été engagées même en l’absence de dispositif de soutien).

Pour financer le talon d’aides directes qui seront maintenues (principalement pour les ménages aux revenus très modestes et modestes), ainsi que la prise en charges des intérêts des prêts Eco-PTZ, il est possible d’augmenter la taxe accise sur le gaz, le fioul et les carburants fossiles, ce qui va dans le sens de l’électrification : par exemple, ramener le gain de pouvoir d’achat induit par la suppression des CEE sur la facture de 8 % à 5 % (comme pour la facture d’électricité) permettrait une recette budgétaire de l’ordre de 2,3 Md€. Concrètement, cela permet une réduction nette de 10 c€ sur le litre de carburant TTC (16 c€ de suppression CEE et 6 c€ de taxe accise supplémentaire).

L’utilisation du guichet unique créé sur france-renov.gouv.fr par l’ANAH² , à la fois pour certifier l’éligibilité de l’opération, attribuer l’accès éventuel à une aide directe (ou un crédit d’impôt) et engager la démarche de demande de prêt Eco-PTZ auprès d’un établissement financier partenaire, permettra de simplifier l’accès pour les bénéficiaires, qui auront la responsabilité de faire réaliser des devis par les entreprises certifiées RGE en faisant jouer la concurrence.

Bien entendu, une période de transition devra être mise en place, après concertation avec les fournisseurs d’énergie et les représentants des professionnels intervenants (CAPEB, …), en visant une mise en place à partir de 2028. Il faut par contre renoncer à toute idée de suspension provisoire ou de « stop and go ».

ANNEXE

Coût des CEE sur la facture d’énergie :

Électricité : 11,8 €/MWh TTC pour le TRVE résidentiel et 8,5 €/MWh TTC pour le TRVE non résidentiel (moyenne 10,7 €/MWh TTC), soit environ 5 % de la facture.

Gaz naturel (source prix repère publié par la CRE) : 14,66 €/MWh TTC, soit 8 % de la facture (c’était 10 % en début d’année)

Essence ou gazole : en moyenne 0,16 €/litre de carburant, soit 8 % du prix (10 % en début d’année)