Une synthèse du casse-tête financier des retraites, principale dépense sociale

Réformera les retraites, réformera pas ? Tout se bouscule en ce début d’été 2021, moins d’un an avant l’élection présidentielle. Il y a les engagements du Président Macron, les sorties récentes du rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques, de celui du Conseil d’Orientation des Retraites (COR), de celui de la commission Blanchard-Tirole, et aussi les prises de position syndicales. Nous essayons de faire une synthèse des dilemmes que le Président va devoir – ou non – résoudre, en intégrant les problèmes de démographie et de pouvoir d’achat des retraités.

Le rapport de la Cour des comptes de juin 2021 sur les dépenses publiques : le programme de stabilité nécessite 9 milliards d’économies annuelles pendant 6 ans

On part du programme de stabilité remis à la Commission européenne en avril dernier. Il va jusqu’en 2027 et prévoit qu’à cette date le déficit de la France, actuellement de 9%, passera en dessous de 3% (2,8% exactement). La Cour des comptes se saisit de cet engagement et tente de calculer comment parvenir à le respecter. Elle conclut ainsi : « La trajectoire du programme de stabilité retenue par le Gouvernement est construite sous l’hypothèse d’absence de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires sur la période couverte par le programme de stabilité, autres que celles déjà prévues. L’ajustement structurel prévu repose donc sur une dépense qui croîtrait en volume de 0,7 % par an de 2022 à 2027 une fois retraitée des mesures d’urgence et de relance. Ce niveau serait proche de celui de 2018-2019 mais sensiblement plus élevé que celui prévalant avant 2018. Pour estimer l’effort d’économie correspondant chaque année, il est préférable de raisonner sur les dépenses primaires. Celles-ci, en volume et retraitées des mesures de relance et d’urgence, croitraient de 0,6 % en moyenne sur 2022-2027, à comparer avec une progression annuelle moyenne de 1,2 % sur la période 2010-2019. Le respect de la trajectoire du programme de stabilité correspond donc à une économie supplémentaire en dépense chaque année entre 2022 et 2027 de près de 9 Md€ ». Soit 54 milliards sur 6 ans (ou 189 milliards de différence en décompte exponentiel, c’est-à-dire par rapport au chiffre qu’auraient atteint les dépenses publiques suivant la tendance antérieure).

En première approximation, sur 1.485 milliards de dépenses publiques en 2019, les dépenses de retraite représentent environ 4,5 fois moins (330 milliards), soit à supposer une économie proportionnelle, 2 milliards sur 9 chaque année. Au total sur 6 ans, 18 milliards (ou 30 milliards[[En exponentiel : 2+4+6+8+10]]). Ce qui représente une inversion considérable de la tendance observée pendant la période 2000/2019, nous dit la Cour des comptes : « L’augmentation des dépenses publiques tient principalement à la hausse continue des dépenses de protection sociale. Entre 2000 et 2019, leur part dans le PIB a augmenté de 4,5 points pour s’établir à 31,9 points. Au cours de cette période, la prise en charge du risque vieillesse a augmenté de 2,8 points de PIB et les prestations dans le champ du risque santé de 1,7 point. La hausse rapide des dépenses sociales peut être illustrée en rapportant les dépenses publiques à la population française. Ainsi, sur l’augmentation de 3 720 € de dépenses publiques par habitant observée entre 2000 et 2019 (en euros constants), 2 850 € relèvent du champ de la protection sociale (soit près de 80 %). En particulier, les dépenses publiques liées au risque vieillesse se sont accrues de 1 460 € par habitant et celles de santé de 1 020 €. Dans le même temps, les autres dépenses ont augmenté de 880 € par habitant sur la période, dont 90 € pour les dépenses d’investissement public et 100 € pour l’enseignement ». Autrement dit, l’augmentation des dépenses vieillesse compte pour 40% du total de l’augmentation des dépenses publiques, et s’il fallait prendre ce ratio en compte, ce ne serait plus 2 milliards mais 3,6 milliards d’économie annuelle qui seraient nécessaires, soit au total jusqu’à 2027, 21,6 milliards (ou 75,6 milliards) !!

Ce que nous dit le COR en juin 2021 : les dépenses sont maîtrisées, mais au prix d’une baisse importante de pouvoir d’achat des retraites, due au changement de la règle d’indexation, ainsi que d’une augmentation des cotisations

Le COR se livre à une projection jusqu’en 2070, ce qui nécessite de tenir compte de l’impact de l’évolution démographique sur cette période. D’après le COR, le nombre de cotisants évoluerait de 26 à 31 millions jusqu’en 2068, pendant que celui des retraités passerait de 14 à 25 millions. Quel en serait l’impact ? « La part des dépenses de retraite baisserait à long terme malgré le vieillissement de la population française ; le ratio entre le nombre de personnes de 20 à 59 ans et celui des personnes de 60 ans et plus passerait de 1,9 en 2020 à 1,3 en 2070. L’impact de ce vieillissement démographique sur le système de retraite serait freiné par l’augmentation de l’âge de départ à la retraite qui passerait de 62,2 ans en 2019 à un peu moins de 64 ans vers 2040 à législation inchangée, sous l’effet des réformes passées et du recul de l’âge d’entrée dans la vie active. Cette augmentation depuis 2010 s’est accompagnée d’une progression du taux d’emploi des seniors. Le rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités n’en diminuerait pas moins, passant de 1,7 en 2019 à 1,3 en 2070. Pour autant, malgré cette évolution démographique défavorable, les dépenses de retraites en pourcentage du PIB diminueraient du fait de la baisse de la pension moyenne rapportée aux revenus d’activité : la pension continuerait de croître en euros constants, mais moins vite que les revenus. Ainsi, la pension brute relative au revenu brut varierait entre 31,6 % et 36,5 % en 2070, contre 50,1 % actuellement. La baisse de ce ratio serait d’autant plus élevée que la croissance serait forte ».

Le COR tire deux conclusions de son étude : la première, c’est que la part des dépenses de retraite en pourcentage du PIB diminuerait, de 14,7% en 2020 du fait de la crise sanitaire, à 13,7% entre 2022 et 2030, puis entre 11,3% et 13% jusqu’en 2070 selon les scénarios envisagés. En conséquence, « l’évolution de la part des dépenses de retraite dans le PIB est donc maîtrisée sur la période de projection ». Prudent, le COR ajoute : « le fait que les dépenses de retraite soient à législation constante amenées à décroitre à terme en pourcentage du PIB, et donc maitrisées, est un constat qui n’emporte aucune appréciation politique sur le niveau actuel ou futur de ces dépenses. Selon les préférences politiques, il est parfaitement légitime de défendre que ces niveaux sont trop ou pas assez élevés ». Ajoutons que la maîtrise revendiquée par le COR ne tient pas compte du programme de stabilité.
La seconde conclusion est en effet que cette maîtrise des dépenses de retraite n’est possible que parce que les retraites diminuent relativement à la rémunération des actifs. La raison en est la règle d’indexation qui prévaut depuis 1993 (réforme Balladur) pour le secteur privé et 2003 pour les fonctionnaires, et qui a substitué l’indexation sur les prix à l’indexation sur les salaires.
Ce changement de mode d’indexation joue deux fois, la première au niveau des droits au fur et à mesure de leur acquisition pendant la période d’activité, et la seconde au niveau des droits une fois liquidés, pendant la retraite. De plus, le gouvernement a plusieurs fois renoncé à toute indexation : depuis 2014, quelles que soient les générations concernées, le non-cadre salarié du secteur privé a vu son pouvoir diminuer de 3,5%, du fait de la non revalorisation Arrco, de la sous revalorisation Arrco en 2018, et enfin la non revalorisation Cnav en 2018. La situation du cadre a été pire encore, puisqu’il a subi la hausse de la CSG/CRDS entre 1993 et 1997, ainsi qu’en 2018. L’indexation du point AGIRC n’a pas permis de maintenir son pouvoir d’achat, particulièrement entre 1994 et 2004[[Pour plus de précisions, consulter Sandrine Gorreri, Pourquoi les retraites vont baisser, janvier 2021.]].

Enfin, le COR nous dit qu’il va falloir que les actifs cotisent davantage pour la retraite : Le taux de cotisation du cas type de non-cadre du secteur privé augmenterait régulièrement, passant de 19,6 % pour la génération 1940 à 28,1 % pour la génération 2009, à la fois du fait du régime de base (CNAV) et du régime complémentaire (ARRCO). Il satisferait donc le seuil maximum de 28 % fixé par le décret 2014-654 du 20 juin 2014 relatif au comité de suivi des retraites.

Le rapport Blanchard-Tirole de juin 2021 : la baisse de pouvoir d’achat des retraites est inacceptable, il faut instituer la retraite à points.

Il vient d’être remis au Président qui l’avait commandé. Extrêmement savant et balancé comme on pouvait s’y attendre, il n’en prend pas moins une position claire sur la question de l’indexation, et s’oppose aux conclusions du COR.
« Les risques macroéconomiques et démographiques doivent être supportés par quelqu’un, soit par les retraités via un ajustement de leurs prestations, soit par les actifs via une hausse des cotisations ou un allongement de la durée de la vie active, soit par ces deux groupes. C’est une réalité à laquelle on ne peut échapper. Comme nous l’avons vu, le système actuel prévoit que l’ajustement se fasse principalement au moyen d’une baisse des pensions relativement aux salaires due au différentiel entre l’inflation des salaires et l’inflation des prix, différentiel qui dépend lui-même principalement de la croissance de la productivité du travail. Nous sommes d’accord sur l’idée que le taux de cotisation, déjà très élevé, ne peut pas être augmenté et que la quasi-intégralité de l’ajustement doit se faire à la fois par les prestations et par l’âge de la retraite. Nous considérons cependant que l’indexation des prestations sur l’inflation des prix plutôt que sur l’inflation des salaires n’est pas un instrument adapté pour procéder à cet ajustement ». Les auteurs donnent deux raisons : une trop grande dépendance à l’égard de l’indicateur du taux de croissance de la productivité, et une baisse des pensions trop élevée[[Premièrement, même le scénario de croissance de la productivité le plus pessimiste du COR (1 % par an) pourrait se révéler trop optimiste. Ces quinze dernières années, la croissance de la productivité n’a pas dépassé 0,7 %1. Or, cette croissance est un facteur important parce que dans le système actuel, les recettes augmentent au rythme de la progression des salaires, tandis que les dépenses suivent l’inflation des prix. Plus le taux de productivité est élevé, plus l’écart entre l’inflation des salaires et celle des prix est grand et plus le solde financier du système est favorable. À l’inverse, plus la croissance de la productivité est faible, plus le solde financier du système se dégrade. Cette dépendance du solde financier du système à l’égard d’un indicateur aussi difficile à prévoir que la croissance de la productivité à court et moyen terme n’est pas souhaitable]].

Conclusion : des engagements financiers impossibles à respecter à législation constante, une réforme paramétrique (âge de la retraite) inéluctable

Comment échapper au report de l’âge de la retraite ? Est-ce le moment pour le faire ? Le chef de l’Etat se trouve devant plusieurs dilemmes bien illustrés par les préconisations divergentes des uns et des autres que nous venions d’analyser.
Le premier tient au respect du programme de stabilité, qui court jusqu’en 2027. Le COR propose le schéma :

Evolution des dépenses de retraite jusqu’en 2070 en fonction du PIB

Note. Les 4 courbes divergentes représentent les différents scénarios imaginés par le COR pour la prise en charge par l’Etat des retraites dont il est débiteur au titre d’employeur.

Il est aisé de voir que la courbe des dépenses n’amorce une descente par rapport à l’année 2019 qu’à compter de 2037 environ (13,7% du PIB), après être montée jusqu’en 2030. En 2027, elle est encore ascendante. Où donc trouver les 9 milliards d’économies annuelles demandées annuellement à partir de 2022 par la Cour des comptes ??
Il est assez instructif de voir l’opinion de François Ecalle sur son site Fipeco quant au respect du programme de stabilité. Partant de 2023 sur 5 ans, il cherche quelles peuvent être les économies à concurrence de 12,5 milliards par an (sans toutefois en faire un programme qu’il proposerait) :
 

Note. Dans ce catalogue, les économies sur les retraites comptent pour 15 milliards sur 61 au total, plus 10 milliards sur l’assurance maladie, soit 25 milliards au total (40%) au seul titre de la protection sociale.

On voit qu’en tête de ces propositions figurent le recul de l’âge minimal de départ en retraite…ainsi que la sous-indexation des pensions de retraite (y compris pour le point de la fonction publique) !
Mieux qu’un long discours, voici donc deux propositions iconoclastes, la première à l’égard de l’opinion publique et des syndicats, tant employés que patronaux, la seconde à l’égard du rapport Blanchard et Tirole que nous venons d’évoquer, sans compter que le chef de l’Etat s’est lui-même engagé lors de ses déclarations devant la Convention citoyenne à revenir à l’indexation des retraites sur les salaires. Ici, François Ecalle, non seulement reste sur une indexation sur l’inflation, mais encore divise par deux l’effet de cette dernière.
On comprend dans ces circonstances que l’on entende parler dans les médias du recul de l’âge de la retraite de 62 à 64 ans. C’est une réforme, uniquement paramétrique, ardemment désirée par Bruno Le Maire, et indispensable. Elle est simple et efficace, mais extrêmement brutale. Et serait aussi très courageuse (suicidaire ?) à entreprendre avant l’élection présidentielle, pour un candidat qui n’aura finalement respecté aucun de ses (imprudents) engagements sur le sujet des retraites… Affaire à suivre.

Evolution des dépenses de retraite jusqu’en 2070 en fonction du PIB