En continuation des 2 articles consacrés à « plus de moyens », « vers un état plus efficace », je voudrais aujourd’hui m’attaquer plus en détail au comment.
En observant les avatars de nos systèmes politiques, en particulier de la réalisation effective des promesses électorales, il apparaît que c’est pour finir peut-être là que le bât blesse le plus. Au point que l’aphorisme « les promesses n’engagent que ceux qui les écoutent ! » est probablement né de ce constat.
Je ne peux malheureusement pas parler d’expérience personnelle en matière de réformes politiques, pour la simple raison que je n’ai pas fait de politique. J’ai par contre une assez grande expérience, tant en matière d’organisation, que dans « l’industrie ». J’ai tout de même par ailleurs souvent discuté et observé comment des gestions administratives ont pu, contre toute attente souvent, se réformer et atteindre des résultats non négligeables.
Un premier constat s’impose : toute organisation qui a une certaine antériorité peut s’améliorer et si elle n’a pas fait d’effort particulier dans les cinq dernières années, la cible atteignable est en général de l’ordre de 20 %. À ce propos, si l’on veut mesurer correctement (ce qui seul permet d’agir de manière conséquente), il faut se rappeler qu’une action d’organisation peut avoir deux objectifs assez différents. Soit on cherche à améliorer la production, considérée comme insuffisante, à coût constant, soit on cherche à améliorer les coûts à production constante. L’amélioration simultanée de la production et des coûts est en général quasi immesurable et par ce fait toute simple, difficile à réaliser. Cela peut arriver tout de même, mais c’est assez rare.
Deuxième constat, toute organisation est comme un oignon : il y a toujours une peau derrière. J’ai pu constater personnellement en repassant dans des services après deux ou trois ans, que l’on pouvait de nouveau imaginer une meilleure solution que celle mise en place deux ans avant. Tout se passe comme si l’organisation se rôdait et laissait apparaître après usage des opportunités supplémentaires.
Les modes d’organisation : ils sont peu nombreux et peuvent se rassembler en deux grandes familles ou catégories :
• la simplification du travail ou organisation scientifique du travail dû à l’origine de Taylor chez Ford. On observe n’importe quel processus et on cherche à le simplifier en surveillant en particulier si les flux vont toujours dans une même direction, sans allers-retours en arrière. (Le QQOQC ou remise en cause systématique de l’existant) ;
• La deuxième technique, plutôt regroupée autour de l’analyse de la valeur ou de la créativité, consiste à découper le processus en morceaux dont on essaye d’extraire les fonctions (en fait leur utilité), à chiffrer leur valeur et leur compatibilité, et ensuite à imaginer et envisager des solutions autres que celles existantes pour obtenir un résultat similaire :
• Dans tous les cas, les actions d’organisation sont considérablement influencées par la manière de poser le problème ou la question à résoudre (une voiture sans roues ne peut pas sortir d’une étude sur l’amélioration des pneus). À l’usage on s’aperçoit que très souvent la manière de poser une question cadre déjà les solutions, mais surtout en exclut certaines.
Je voudrais vous raconter maintenant une petite histoire qui s’est déroulée dans les années 60 dans une usine du Nord de la France employant environ 5 000 personnes. Cette usine avait développé un service entretien et intégré des procédures d’entretien préventives systématiques, lesquelles avaient enflé au fil du temps jusqu’à comprendre près d’un millier de personnes. Des ingénieurs en organisation furent donc un jour appelés pour essayer de maîtriser cette inflation. Ils firent leur travail méthodiquement et correctement, plutôt dans l’optique de la simplification du travail, et identifièrent un gisement d’environ 300 postes, remirent le rapport, bien reçu au demeurant, et partirent. Quelques mois plus tard l’un d’entre ceux qui avaient sympathisé avec le directeur de l’usine, eut l’occasion de repasser dans la région et lui proposa de passer le voir. Assez rapidement ils en vinrent à la mise en place des actions d’organisation Malheureusement le taux de réalisation de la mise en place se révélait très faible, de l’ordre de 10 % des économies identifiées. Que s’était-il passé ? La nouvelle organisation, décidée, organisée, étudiée et proposée par une organisation externe et en top-down n’avait pu être mis en place que très partiellement, car le personnel avait trouvé 1 000 prétextes pour la refuser. Ils décidèrent donc de reprendre l’étude en travaillant beaucoup plus le taux de réalisation quitte à céder un peu sur la qualité des solutions. Ils décidèrent de confier les études à des groupes de travail composés d’ouvriers et/ou de managers de terrain. Ils entreprirent de les former au travail en groupe et aux méthodes d’organisation, et de leur confier la responsabilité du résultat. La conclusion fut une réorganisation un peu moins performante mais un taux d’implantation beaucoup plus élevé, de l’ordre de 90 %. En effet, celle-ci avait été faite par des gens qui en connaissaient tous les détails, étaient à même d’évaluer beaucoup plus finement les solutions et de les appliquer, puisqu’ils les avaient eux-mêmes élaborées. De plus ils en avaient compris le sens.
Essayons maintenant de comprendre ce qui s’est passé :
• Ce sont des opérateurs eux-mêmes qui, animés par leur hiérarchie, ont réalisé les études (au demeurant l’évolution des organisations est une des principales responsabilités des cadres). Les « consultants » ont assisté mais n’ont pas réalisé ;
• Les opérateurs ont été formés tant à l’organisation qu’au travail collectif ;
• Le temps nécessaire à ce travail particulier a été ménagé et payé ;
• Une urgence et un sens avaient été donnés à l’ensemble de l’opération car les coûts de l’usine devenaient trop élevés. La concurrence, qui se révèle en général par une baisse de la compétitivité-prix, est presque toujours le meilleur aiguillon, pertinent au demeurant, pour motiver ce genre d’opération ;
• Les solutions ont été élaborées en commun, chiffrées de manière non contestable par un contrôleur de gestion, proposées et discutées avec la direction et le personnel ;
• Il est toujours possible d’essayer la méthode autoritaire plus traditionnelle, mais elle est assez aléatoire et beaucoup plus conflictuelle.
Si j’essaye de transposer dans le domaine politique, il me semble que cela donne le tableau suivant :
1. Identifier les gisements de productivité les plus importants et évaluer simultanément le gain potentiel mais aussi la probabilité de réussite : cela donne une espérance mathématique des gains et permet d’installer des priorités.
Cela peut se faire de multiples manières : le bon sens (voir article 1 : que peuvent bien faire les salariés du ministère de l’éducation nationale qui ne sont pas devant les élèves ?) par le « benchmarking » organisationnel (comparer deux hypermarchés entre eux, deux lycées, deux hôpitaux…) national et/ou international ; la recherche et la mise en évidence de l’excellence avec recherche d’alignement… ; la recherche des doublons ; !’examen de la complexité et de la rigueur des opérations : d’une manière générale les simplifications et la création de « routines » (processus simplifiés établis une fois pour toutes : plus faciles à gérer) offrent de bonnes opportunités ;
2. Être convaincu – et en convaincre les autres -, que l’inaction ne peut plus durer : par exemple, le déclassement continu et quelque part dramatique de notre pays dans la compétition internationale (PIB par habitant, éducation, santé, chômage…) ;
3. Introduire chaque fois que possible la concurrence : c’est elle qui fait progresser. Elle est bloquée en France dans l’Education et la Santé et ces deux domaines publics sont en difficulté ; elle est la plus active d’Europe dans la téléphonie : cette dernière coûte presque deux fois moins cher à un Français qu’à un autre européen ;
4. L’exigence permanente de productivité : c’est l’un des rôles essentiels de l’encadrement. Un objectif de 3 % par an en euros courants (en faible inflation) est le plus souvent réalisable. Il suffit de les demander au budget et oublions la hausse tendancielle systématique.
À ce propos l’un des membres me faisait remarquer qu’une grande différence entre le public et le privé était la liberté de manœuvre et d’action : dans une entreprise on arrive assez souvent, mais pas toujours, à ce qu’un responsable d’une activité puisse l’assumer sinon complètement, du moins suffisamment pour agir y compris en profondeur (la délégation augmente d’ailleurs avec les résultats). La situation est plus compliquée dans le public mais j’ai eu écho ou je connais au moins deux hôpitaux et une CNAM régionale qui fonctionnent mieux que les autres tout simplement parce que leur patron a décidé d’atteindre ce résultat et a mobilisé ses équipes en conséquence. Ce n’est pas impossible. À quand la généralisation ?
5. Si l’action prend une certaine ampleur, créer une organisation temporaire dédiée à l’objectif et lui donner un sens qui puisse fédérer les efforts. (Ainsi qu’un éventuel soutien extérieur) ;
6. Il n’est pas nécessaire d’accumuler les difficultés : toutes les actions d’organisation lourdes ont en général des conséquences « sociales ». Il est donc plus facile de les gérer dans une activité en croissance ou dans une conjoncture de baisse structurelle du personnel. Tous les états qui ont réussi des réformes de fond, comme la Suède, le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’ont fait en bloquant des dépenses dans des périodes de croissance. Le fait également d’avoir une pyramide des âges qui implique automatiquement une sortie de personnel par prise de retraite, permet de régler beaucoup de situations correctement, par simple non remplacement. Concernant le public il faudrait a minima assouplir les possibilités et opportunités de mobilité, c’est une évidence ;
7. Définir une Responsabilité (Sociale) de chaque Administration, donner un objectif de productivité clair, non pas à un ministère dédié mais à chaque ministre, lequel devrait être responsable devant le Parlement du fonctionnement et de l’évolution des coûts de son ministère. Il pourrait rendre compte tous les deux ans par exemple. C’est le système du NAO anglais. Il a semble-t-il été transposé en France mais ne fonctionne pas. Plutôt qu’édicter des lois et décrets, l’État ferait mieux d’inciter ses serviteurs à améliorer en permanence leur efficacité en fixant des objectifs et en laissant aux acteurs le choix des moyens. L’augmentation de la fréquence de passage des autobus en ville est plus efficace, plus écologique, et mieux vécue, que l’interdiction de stationner.
Il existe encore, outre des dizaines de cabinets spécialisés, de nombreux petits trucs et astuces qui permettent de mettre les organisations en mouvement mais ça serait trop long à expliquer ici. Elles sont par contre disponibles à la demande chez EPLF.
