« Versement social unique » : Macron ne tiendra pas sa promesse

La mise en place d’une allocation sociale unique simplifierait la vie des demandeurs, réduirait les charges sur les entreprises et donc le chômage, permettrait de mieux contrôler la fraude et réduirait l’« évasion sociale », c’est-à-dire la distribution d’aides de façon légale à des demandeurs qui ne devraient pas en recevoir. Mais comment pourrait-elle être tenue ?

Le programme électoral 2017 d’En Marche, comme celui des Républicains, contenait la promesse d’un versement social unique :

Emmanuel Macron

: « Nous créerons un versement social unique et automatique… Toutes les prestations (APL, RSA, prime d’activité, etc.) seront versées automatiquement le même jour du mois, un trimestre maximum après la constatation des revenus (contre jusqu’à deux ans aujourd’hui)… Cette mesure permettra aux travailleurs sociaux de trouver toutes les informations pertinentes pour accompagner les plus vulnérables… Plus de 12 millions de foyers seront concernés, soit près de la moitié de la population française. »

Programme des Républicains

pour les élections législatives : « Nous créerons une allocation sociale unique plafonnée, fusionnant la majorité des aides sociales (hors handicap et retraite). Plus simple et plus incitative à la reprise d’un emploi, elle permettra également de lutter contre la fraude sociale ».

Ces deux promesses, d’apparence identique, étaient en fait différentes :
1) Pour Emmanuel Macron, le but était d’éviter que des bénéficiaires renoncent aux allocations auxquelles ils ont droit. Les Républicains voulaient lutter contre la fraude sociale ;
2) A la différence d’Emmanuel Macron, les Républicains annonçaient un plafonnement des aides. Ce plafond n’avait pas été défini. Récemment Laurent Wauquiez l’a proposé à 75 % du SMIC. Mais, comme le programme électoral des Républicains, il n’a pas donné la liste des aides concernées. Cette promesse est donc restée imprécise ;
3) Pour Emmanuel Macron, toutes les prestations sociales étaient remplacées par le versement unique. Pour les Républicains, seule la majorité des aides était concernée.

Cette différence est considérable. « Toutes les prestations sociales » désigne la centaine d’aides d’État, mais aussi celles versées par les Caisses de Sécurité sociale, les versements de Pôle emploi, des collectivités locales, les exonérations de taxe d’habitation et d’autres impôts, les prêts à taux zéro, les réductions des tarifs d’eau, d’électricité, de transport, de cantine, de crèche, les prestations en nature (livraisons de repas gratuits, réductions de loyers des HLM, CMUC[[La couverture maladie universelle complémentaire est une protection complémentaire santé gratuite. Elle est attribuée sous conditions de résidence et de ressources.]], etc.).

Pour Emmanuel Macron, le versement unique n’excluait donc, parmi les dépenses de la protection sociale, que les pensions de retraites, les remboursements de l’assurance-maladie et les dépenses de formation. Sa promesse concernait « plus de 12 millions de foyers ». D’après la Cour des comptes, le nombre d’allocataires de prestations sous condition de ressources, qui sont sans doute la cible de l’allocation unique des Républicains, est de 4,2 millions.

Pour réaliser la promesse d’Emmanuel Macron, il faudrait :
– connaître toutes les prestations sociales ;
– les unifier, c’est-à-dire attribuer les mêmes droits à tous les bénéficiaires ;
– choisir un guichet unique de versement.

Où en sont ces différentes étapes ?

Connaître les prestations

Dans de nombreux rapports, la Cour des comptes demande depuis des années que, pour lutter contre la fraude sociale, on puisse « croiser les fichiers », c’est-à-dire permettre à un dispensateur d’aide sociale de connaître les autres aides perçues par un demandeur. Les administrations et le gouvernement s’opposaient à cette demande, jusqu’au jour où, à la fin de 2006, un député fît voter un amendement à la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2007. Cet amendement créait un « Répertoire national commun de la protection sociale » (RNCPS), un fichier dans lequel on pourrait trouver toutes les aides sociales reçues par un bénéficiaire.
C’est seulement trois ans plus tard que le décret d’application de cette loi sur le RNCPS était publié. Un an et demi après, l’arrêté permettant d’appliquer le décret était finalement pris. L’administration promettait que le RNCPS serait opérationnel à la fin de 2011. Celui-ci était effectivement mis en place en 2012.
Mais de nombreuses allocations n’y figuraient pas : allocations-chômage, CMUC, AME[[L’aide médicale de l’État (AME) est destinée à permettre l’accès aux soins des personnes en situation irrégulière au regard de la réglementation française sur le séjour en France. Elle est attribuée sous conditions de résidence et de ressources. ]], exonérations fiscales, attribution de HLM, prestations familiales, allocations sociales des collectivités locales et des caisses de Sécurité sociale, prêt à taux zéro, réductions de tarifs, aides aux agriculteurs, aux demandeurs d’asile, aux résidents outre-mer, etc.
Les employés des Centres communaux d’action sociale, qui sont souvent les premiers interlocuteurs d’un demandeur d’aide, n’avaient pas le droit d’accès au RNCPS.
Il n’y avait pas d’interconnexion entre le RNCPS et les services fiscaux et donc de connaissance des revenus du demandeur.
Et surtout les montants des allocations n’y figuraient pas ! Ce qui était évidemment contraire à l’intention des législateurs. En 2011 le sénateur Jean-Louis Masson posait une question écrite : « Le décret n° 2009-1577 a précisé que le RNCPS doit fournir, notamment, « l’état de chacun des droits ou prestations ». Pour que la nature des droits et leur état soient connus des agents chargés de les attribuer et pour que ceux-ci puissent réellement apprécier « les conditions d’ouverture » de ces droits, l’esprit de la loi exige que la totalité des montants des droits perçus par les bénéficiaires ainsi que l’ensemble de leurs revenus, nécessaires pour apprécier les versements sous condition de ressources, figurent dans le répertoire. En l’absence de ces renseignements, le répertoire perdrait la plus grande partie de son intérêt, ne permettrait pas d’apprécier les conditions d’ouverture de certains droits et ne serait pas utilisé par les agents… ».
Le ministre du budget lui répondait le 25 août 2011 : « Aux termes de la loi, les montants des prestations servies aux bénéficiaires, de même que leurs ressources, ne peuvent pas figurer dans le répertoire. C’est un élément important du dossier qui a été présenté à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), qui s’est alors félicitée de cette orientation ».
Les députés ont réagi. La majorité de gauche, choquée par le refus de l’administration de respecter la loi, a voté en 2014 : « au 1er janvier 2016, le RNCPS contient également le montant des prestations en espèces ».
L’administration ne s’est pas pliée à la loi. Comme l’indique le portail internet de la Sécurité sociale: « Le RNCPS contient des informations sur les prestations suivantes (nature du droit, date d’effet, adresse de versement, à l’exclusion du montant des prestations) : … ».
Un gouvernement qui voudrait mettre en place la promesse d’un versement social unique devrait donc commencer par faire appliquer la loi. Le RNCPS fournirait toutes les prestations sociales, y compris les montants reçus, et les revenus des demandeurs. Il devrait être accessible à tous les employés qui attribuent les aides. Si la CNIL s’opposait à ces changements – alors qu’elle autorise l’administration des impôts à connaître tous les revenus des contribuables – la loi devrait exclure le RNCPS de sa compétence.
Le gouvernement d’Édouard Philippe n’a pris aucune mesure pour faire respecter la loi.

Unifier les prestations

Unifier les prestations n’est pas simple. Car chacune a ses conditions d’attribution, différentes de celles des autres prestations.
Par exemple la définition des revenus, pour toutes les prestations versées sous condition de ressources, n’est pas la même. Pour certaines, les revenus comprennent les allocations-logement et les allocations familiales. Pas pour d’autres. La période pendant laquelle ont été versés les revenus varie suivant les prestations : pour le RSA, ce sont les revenus des trois derniers mois qui sont pris en compte ; pour la prime d’activité, c’est le revenu fiscal de l’année précédente ; pour la CMU ce sont ceux des douze derniers mois ; pour les aides au logement, ce sont les revenus d’il y a deux ans.
Pour les aides au logement, aucun barème de calcul n’est disponible. Le site internet des Caisses d’allocations familiales en prévient les demandeurs : « les critères étant nombreux, il est impossible de donner ici les montants des aides au logement ».
Les dossiers de demande sont tous différents. Par exemple, pour demander l’aide « pédicure à domicile » (une des quelque 80 aides de la ville de Paris) le dossier comprend 11 pièces justificatives !
Imposer à toutes les administrations des définitions et des conditions d’attribution communes demanderait une volonté politique que le gouvernement n’a pas manifestée jusqu’à présent.
Cette tâche sera d’autant plus difficile qu’un grand nombre d’aides sont décidées par les collectivités locales dans des conditions opaques, et souvent « à la tête du client ». Si le personnel des communes et des départements qui attribue ces aides connaissait les autres aides reçues par un demandeur, avait la responsabilité intégrale de toutes les aides, et pouvait contrôler sérieusement l’utilisation de ces aides, ses décisions d’attribution seraient sans doute bien adaptées aux besoins du demandeur. Actuellement ces conditions ne sont pas remplies. Sous le prétexte d’éviter le « flicage des pauvres », les syndicats incitent même le personnel qui distribue les aides à ne pas lutter contre la fraude.
L’uniformisation des aides, conforme au désir d’égalité d’une majorité de Français et nécessaire à l’automaticité promise par Emmanuel Macron, devrait donc être la règle.
Mais la « libre administration des collectivités locales » est inscrite dans la Constitution. Emmanuel Macron n’arrivera pas à faire renoncer les élus locaux à leurs pouvoirs d’attribution d’aides sociales. Ce n’est d’ailleurs pas prévu dans son projet de réforme constitutionnelle.

Un guichet unique

Les guichets de distribution des aides sont multiples. Les Caisses d’allocations familiales en distribuent une bonne partie. Mais d’autres aides sont versées par Pôle emploi, les services des impôts (crédits d’impôts, prime d’activité, exonérations fiscales), les collectivités locales (en particulier les Centres communaux d’action sociale), les caisses de Sécurité sociale (pour leurs « œuvres sociales »), l’assurance-maladie (CMUC, AME), etc. Certaines sont versées directement au demandeur, d’autres sont versées au bailleur, à la crèche, au foyer, à l’assistante maternelle, etc.
Le versement unique devrait être effectué par un guichet unique. Le plus fiable, le mieux organisé et celui qui connaît le mieux les ressources des demandeurs est le service des impôts. Il a prouvé qu’il savait maîtriser la numérisation et le portage sur Internet de ses activités. Lui confier la totalité des versements d’aides améliorerait l’efficacité de la distribution des aides. Ce serait conforme au versement « automatique » promis par Emmanuel Macron.
Rien n’indique que le gouvernement d’Édouard Philippe soit prêt à organiser ce changement.

Conclusion

La Belgique a réussi à unifier ses systèmes d’aide. Au Royaume-Uni, le crédit universel (unique) remplace les multiples aides. Il concerne actuellement plus de huit millions de foyers. Avec l’aide notamment d’une entreprise française spécialisée dans l’analyse des empreintes digitales, l’Inde a réussi à mettre en place un versement unique – accessible par téléphone – pour 90 % de sa population, dont pourtant une bonne partie est illettrée.
En France, la promesse d’Emmanuel Macron d’un versement social unique remplaçant toutes les aides sociales existantes ne sera pas tenue.
C’est regrettable. Le système français d’aides sociales est si compliqué que personne, y compris les fonctionnaires qui le dispensent, ne peut s’y retrouver, que son contrôle est très difficile, que la fraude en est encouragée, que c’est le plus coûteux de la planète, et qu’ainsi il affecte la compétitivité des entreprises françaises et augmente le chômage.
La mise en place de la promesse d’Emmanuel Macron simplifierait la vie des demandeurs, réduirait les charges sur les entreprises et donc le chômage, permettrait de mieux contrôler la fraude et réduirait l’« évasion sociale », c’est-à-dire la distribution d’aides de façon légale à des demandeurs qui ne devraient pas en recevoir. L’imam salafiste Bouziane recevait légalement sans travailler, grâce à ses deux femmes et seize enfants, plus de 9 000 € par mois d’aides non imposables. Les quelque 20.000 ménages polygames français sont dans des cas semblables. La centralisation du versement des aides permettrait de mieux connaître ce genre de cas aberrants, et sans doute d’y remédier. Les versements d’allocations familiales pour des enfants résidant à l’étranger, les « kits Assedic » de faux licenciements, les allocations versées à des clandestins, seraient plus faciles à contrôler.
Comme dans les pays d’Europe du Nord, la connaissance précise des aides permettrait de les rendre imposables et donc plus justes. Le montant des aides sociales attribuées à un bénéficiaire pourrait être déduit de ses versements d’impôts, ce qui simplifierait les mouvements de fonds. Le déficit et la dette de notre protection sociale seraient réduits. L’égalité entre Français serait renforcée.
Comme la promesse d’Emmanuel Macron ne sera pas tenue, le « cancer de l’assistanat », qu’une grande partie des Français déplore, ne sera pas guéri.