La mesure officielle de la pauvreté ne tient pas compte d’une partie importante de la redistribution.
Nous avons vu en première partie de cette étude que la pauvreté était une notion relative consistant à prendre en considération 60% du revenu disponible du revenu médian des ménages français. Le revenu disponible résulte du revenu dit primaire dont on déduit les prélèvements obligatoires et auquel on ajoute les revenus dits de transfert, autrement dit provenant de la redistribution.
Le tableau présenté en première partie, issu des travaux de l’INSEE, nous a indiqué entre autres que les revenus du premier décile pouvaient être chiffrés à 867 euros par mois en 2017, et que la redistribution prise en compte faisait tomber le rapport du neuvième décile au premier de 6,31 avant redistribution à 3,41 après redistribution.
Le problème est que ces chiffres ne reflètent pas la réalité, car une partie importante de la redistribution n’est pas prise en compte : certaines prestations en espèces, les aides sociales des collectivités locales (sauf RSA), et toutes les prestations en nature.
Nous avons demandé à l’INSEE confirmation de ce point de vue en l’interrogeant sur l’éventuelle nécessité d’avertir sur les biais qu’introduit la méthode retenue pour le calcul du revenu disponible.
Voici notre échange de correspondance avec l’organisme :
8 novembre 2019, BN à INSEE :
« Concerne calcul du niveau de vie après redistribution pour l’indice de pauvreté.
3 questions :
– prenez-vous en compte toutes les prestations en espèces sous conditions de ressources (ARS, prime de Noël…) ?
– idem pour les prestations sans conditions de ressources
– pour les prestations en nature, vous les excluez parce qu’il ne s’agit pas de revenus mais de couverture de dépenses. Cela n’aboutit-il pas à un sérieux biais ?
Quid de la CMU pour les non-cotisants, de la CMUC, de l’AME de la PUMA ? »
11/11, BN à INSEE
« J’ai une autre question concernant le calcul du niveau de vie.
Celui-ci est basé sur le nombre de déclarations à l’IR sauf étudiants. Est-ce pertinent (quid des foyers ne déclarant pas) ?
D’autre part, pouvez-vous me fournir les chiffres des déclarations prises en compte en 1996 et 2017, à supposer que les critères n’aient pas été modifiés entre ces deux dates ? »
2/12, INSEE à BN
« Une surcharge de travail explique le retard de notre réponse. Nous vous prions de nous excuser.
Pourriez-vous préciser l’étude à laquelle vous faites référence afin de bien orienter votre demande. »
3/12, BN à INSEE
« Je me réfère particulièrement à votre « estimation avancée du taux de pauvreté » du 16/10 dernier, ainsi qu’à la description du modèle INES, où l’on voit que les prestations en espèces prises en compte sont les APL, la prime d’activité et les prestations familiales, ARS effectivement comprise.
Mais ces prestations ne couvrent pas tout :
– Quid de la prime de Noël, ainsi que de toutes les autres prestations en espèces non prises en compte comme les aides sociales des caisses diverses et des collectivités locales ?
– Les prestations en nature non contributives posent un problème. Le fait de ne pas prendre en compte celles de santé (CMU…) se justifie dans la mesure où pour les besoins des comparaisons avec les niveaux de vie des déciles les plus élevés on prend en compte pour ces derniers les revenus nets de cotisations, censés donner ouverture aux mêmes droits. Il n’en reste pas moins que l’INSEE fournit principalement les niveaux de vie en valeur absolue (euros). Et là, les chiffres sont faussés, même s’il peut être difficile d’évaluer l’avantage. De plus, pour les comparaisons internationales, CMU + CMUC ou PUMA peuvent être plus (ou moins) généreuses que les prestations des autres pays, ce qui fausse les comparaisons.
– D’une façon générale le parti-pris de ne pas tenir compte des prestations dites « affectées » paraît artificiel. Cela se voit dans la non prise en compte des tarifs sociaux, dont certains se retrouvent maintenant dans le chèque énergie et à ce titre vont pouvoir rentrer dans la définition du niveau de vie. De même pour les APL dont la baisse est compensée par la baisse des loyers, ce dont l’INSEE s’explique d’ailleurs, mais sans empêcher que ce « détail » échappe à la plupart.
Ne serait-il pas opportun que l’INSEE avertisse beaucoup plus clairement l’utilisateur de ses statistiques sur l’importance de ces biais et sur les limites de l’exercice du calcul des niveaux de vie ?
D’autre part, disposez-vous de moyens d’apprécier, au moins de façon approchée, ce que représentent les avantages (prestations en espèces et en nature) mentionnés ci-dessus ? »
10/12, INSEE à BN
« Le revenu disponible des ménages, mesuré par l’Insee et à la base du calcul du taux de pauvreté, intègre, outre les revenus de remplacement (chômage, retraites) les prestations sociales suivantes :
· allocations logement : aide personnalisée au logement (APL), allocation logement familiale (ALF) et allocation logement social (ALS)
· prestations familiales : allocations familiales, complément familial, allocation de rentrée scolaire (ARS), allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), allocation de soutien familial, prime à la naissance et à l’adoption, PAJE, Prepare, Prepare majoré, CLCA, COLCA, allocation journalière de présence parentale (AJPP)
· minima sociaux : RSA socle, prime exceptionnelle de fin d’année, allocation adulte handicapé (AAH) et son complément, minimum vieillesse, garantie jeunes
· prime d’activité
Conformément aux standards européens, les prestations en nature ne sont effectivement pas prises en compte dans le revenu disponible. »
Observations générales
Les réponses de l’INSEE confirment en tous points notre réflexion. On regrette cependant que l’INSEE n’apporte pas de réponse aux informations demandées, et se refuse à ouvrir la discussion sur les justifications de la méthode retenue. L’INSEE indique cependant que cette méthode est conforme aux standards européens. Le problème est alors de distinguer suivant l’usage que l’on fait de ces statistiques : soit on s’en sert pour comparer entre eux les indicateurs de pauvreté des différents pays de l’UE, soit elles sont utilisées pour comparer les revenus disponibles des déciles de revenus à l’intérieur d’un même pays. Dans le premier cas, la comparaison internationale a un sens – limité toutefois à la redistribution provenant des prestations en espèces -, dans le second cas, qui nous occupe ici, la comparaison est nécessairement faussée par la méthode utilisée.
Les calculs de l’INSEE sont effectués à partir du modèle INES, sur un échantillon représentatif de 50.000 cas (soit 130.000 personnes), auxquels on affecte les revenus énumérés dans la réponse de l’INSEE suivant leurs caractéristiques. Le premier problème est de s’assurer que toutes les prestations en espèces sont prises en compte. Le second vient du fait que ne pas prendre en compte les prestations en nature est souvent artificiel. On comprend bien la difficulté provenant de ce que prendre en compte ces dernières pourrait conduire à intégrer l’intégralité du coût des politiques sociales, ce qui n’aurait pas de sens. Pour éviter cet écueil, la méthode ne prend en compte que les revenus proprement dits, donc les espèces mises à disposition du bénéficiaire dans le cadre des aides sociales. Mais lorsque les prestations en nature conduisent à prendre en charge le coût d’une prestation par paiement direct du prestataire au lieu d’avancer les sommes nécessaires au bénéficiaire (cas de l’allocation aux personnes âgées (APA) par exemple), il n’y a aucune raison de faire une différence. Il en est de même des tarifs sociaux : ainsi le nouveau chèque énergie sera dorénavant considéré comme une prestation en espèce, alors qu’il vient remplacer un tarif social qui n’était pas pris en compte. Ainsi encore, en sens inverse, de la baisse des allocations chômage intervenue cette année, qui a de facto diminué une prestation en espèce et donc augmenté le taux de pauvreté, alors qu’elle a été compensée par une baisse des loyers HLM, laquelle n’est pas un « revenu ». L’INSEE a été contrainte de s’expliquer de cette anomalie dans son dernier calcul de la pauvreté.
Nous estimons en conséquence que ne pas prendre en compte ces types d’avantages, qui profitent directement à certaines personnes, surtout quand il s’agit de prestations contraintes comme le loyer ou les tarifs de biens essentiels, fausse gravement le calcul des revenus disponibles des personnes pauvres. A titre d’exemple, certaines prestations annexes au RSA comme la carte transport en Ile de France relèvent de ce cas. Il faut reconnaître la difficulté du sujet, mais il ne faut pas pour autant s’en affranchir comme le fait l’INSEE, sauf exceptionnellement.
Quelles sont les prestations concernées ?
1. Au moins une prestation en espèces, la prime de Noël, versée aux 2,3 millions de bénéficiaires des minima sociaux. Son financement est assuré par les finances publiques, pour un montant d’environ 500 millions d’euros.
2. En matière de santé, la Protection Universelle Maladie (PUMA), remplaçante de la CMU, la CMU-C, l’ACS et l’AME sont des prestations en nature sous condition de ressources. Pour les besoins de la comparaison inter-déciles, elles n’ont pas à être prises en compte dans la mesure où les revenus primaires sont pris en compte nets des prélèvements sociaux qui donnent droit aux prestations santé. La légitimité de l’AME peut néanmoins être discutée.
3. Les aides sociales gérées par les CCAS/CIAS/CDAS (centre communal / intercommunal / départemental d’aides sociales). Selon la brochure, « les CCAS représentent un budget consolidé de 2,6 milliards d’euros et emploient plus de 120.000 agents ; ils proposent 30 millions d’heures de services à domicile par an à plus de 200.000 bénéficiaires et emploient 30.000 aides à domicile ». Les aides sociales sont de nature obligatoire (RSA par exemple, pris effectivement en compte par l’INSEE) ou facultative, et leur financement est pour moitié à la charge des départements. Selon la DREES, Direction de « L’aide et l’action sociales en France qui représentent 10% des dépenses de protection sociale et relèvent, pour moitié, de la responsabilité des départements. Fin 2017, ces derniers octroient 4,2 millions de prestations d’aide sociale, couvrant ainsi 6,2% de la population française. Ces prestations représentent une dépense annuelle nette de 37,8 milliards d’euros, un montant qui a progressé de 0,8% en un an et de 12% en cinq ans ». Il s’agit d’aides aux personnes âgées (dont l’APA), aux handicapés (dont PCH et hors l’AAH qui est un minimum pris en compte par l’INSEE), à l’enfance, et à l’insertion (RSA, soit 11,8 milliards d’euros, aussi pris en compte). Cette dernière aide déduite, les aides départementales se montent donc à 26 milliards.
La DREES ne fournit cependant pas le chiffre des aides communales, qui sont en grande partie facultatives et dans ce cas toujours sous condition de ressources.
Se pose enfin la question des prestations sous forme de prise en charge de dépenses par la collectivité. Si l’on admet que les exonérations fiscales (ex. taxe d’habitation) n’ont pas à être prises en compte pour les besoins de la comparaison inter-déciles, les impôts étant déduits des revenus, il n’en est pas de même pour les tarifs sociaux, du moins dans la mesure où leur financement n’est pas déjà comptabilisé à la charge des aides des collectivités locales ci-dessus. En particulier les tarifs HLM ont récemment fait l’objet de remarques de la part de l’INSEE. Comme il s’agit pour les premiers d’une prise en charge de dépenses et non de revenus disponibles, l’INSEE ne les prend pas en compte dans le calcul de la pauvreté. Mais cette année on sait que l’Etat a diminué les allocations logement, ce qui, à l’inverse s’impute sur la redistribution. Toutefois, en contrepartie, les loyers de solidarité HLM ont été eux aussi diminués, et l’INSEE a dû signaler ce fait, en indiquant que la diminution des allocations logement qui à elle seule suffisait à faire passer de 14,1 à 14,7 le taux de pauvreté, était annulée par les loyers de solidarité …
Une remarque analogue s’impose concernant les tarifs de l’énergie. Ces derniers ne sont pas pris en compte pour les mêmes raisons dans le calcul de la redistribution. Toutefois ils sont maintenant remplacés par la distribution automatique de chèques énergie (près d’un milliard d’euros par an), et cette fois ils rentreront dans l’avenir dans le calcul de la redistribution ! On peut enfin mentionner la carte solidarité transport, les chèques mobilité et autres pour certaines régions et certains publics dont le financement est complexe.
Ces derniers exemples montrent le caractère artificiel, en fait reconnu par l’INSEE, de la distinction entre prestations en espèces et prestation en nature, de même qu’entre revenus et prise en charge de dépenses incontournables, pour les besoins de la comparaison inter-déciles et du chiffre absolu du seuil de pauvreté.
Enfin, l’aide juridictionnelle (454 millions en 2017), dans la mesure où elle est non incluse dans les revenus primaires, devrait aussi figurer à ce titre.
Conclusion
Peut-on chiffrer les corrections qui s’imposent pour apprécier le vrai niveau du taux de pauvreté ?
Ce que l’on sait (chiffres 2017) :
– Pour donner un ordre de grandeur, les prestations versées par la CAF à la moitié de la population française (12,6 millions de foyers, dont 8,9 millions de ménages pauvres) se sont montées à 73,2 milliards ;
– Selon la DREES, les prestations de redistribution, telles que décrites et prises en compte par l’INSEE, représentent 36,4 milliards d’euros (345 euros / mois en moyenne par ménage). Elles contribuent à elles seules à faire baisser le taux de pauvreté de 6,8 points, jusqu’à 14,1. Précisons que le calcul pour 2018 aboutit au même chiffre si l’on tient compte de la compensation par la baisse des loyers HLM de la baisse des allocations logement.
Il est malheureusement impossible d’aller plus loin dans l’évaluation des prestations, compte tenu de ce que le coût de nombre d’aides sociales est inconnu, ainsi en particulier des aides communales, voire régionales. Il est cependant certain que, si le montant de la redistribution prise en compte n’est que de 36 milliards comme l’indique la DREES, une sévère correction du taux de pauvreté est à effectuer !
Il faut exercer toute la pression possible pour que l’administration effectue les recherches et calculs nécessaires pour faire la lumière sur le coût de la totalité des politiques sociales et le véritable rapport entre les différents niveaux de vie des Français, redistribution comprise.
